Un système financier est stable lorsque ses diverses composantes – banques, marchés financiers et infrastructures des marchés financiers – remplissent leur fonction et sont en mesure de résister à d’éventuels chocs. La stabilité financière constitue une condition importante du développement de l’économie. La Banque nationale est elle aussi tributaire du bon fonctionnement des marchés financiers pour la mise en œuvre de sa politique monétaire.

Conformément à la loi sur la Banque nationale, la BNS contribue à la stabilité du système financier. À cette fin, elle analyse les sources de risques pour le système financier et signale tout éventuel besoin d’agir. La Banque nationale participe également, à l’échelle internationale, à l’aménagement et à la mise en œuvre des réglementations relatives à la place financière, notamment dans le cadre des travaux du Comité de Bâle pour le contrôle bancaire. En outre, elle détermine quelles banques sont d’importance systémique et assume des tâches relevant du domaine macroprudentiel. Les mesures macroprudentielles visent à renforcer la capacité du système financier à faire face aux chocs et à éviter l’accumulation de risques systémiques. La Banque nationale surveille aussi les infrastructures des marchés financiers qui revêtent une importance systémique, c’est-à-dire qui peuvent être à l’origine de risques pour la stabilité du système financier. En cas de crise, elle accomplit sa mission en faisant office, si nécessaire, de prêteur ultime (lender of last resort). La surveillance bancaire n’est en revanche pas du ressort de la Banque nationale. Cette compétence relève de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA).

La Banque nationale publie chaque année son évaluation de la stabilité du secteur bancaire suisse dans son Rapport sur la stabilité financière. Elle y met l’accent sur les tendances qui peuvent être observées au niveau du système bancaire, des marchés financiers et de l’environnement macroéconomique. Ce rapport lui permet principalement de mettre en évidence des tensions ou des déséquilibres susceptibles de constituer, à court ou moyen terme, un risque pour la stabilité du système. La BNS y signale également tout éventuel besoin d’agir en vue de réduire ce risque. Elle analyse tant la situation des grandes banques résidentes actives à l’échelle mondiale que celle des établissements de crédit axés sur le marché intérieur. En outre, elle prend de temps à autre position, à l’occasion d’exposés, sur les développements actuels dans le domaine de la stabilité financière.

Les mesures macroprudentielles visent à accroître la stabilité du système financier. Elles permettent, d’une part, de renforcer la résilience du système financier face aux chocs et, d’autre part, d’endiguer l’accumulation de risques systémiques. Elles portent sur le secteur bancaire suisse dans son ensemble, et non pas uniquement sur certains acteurs des marchés financiers. Parmi les mesures macroprudentielles figurent notamment le volant anticyclique de fonds propres, mais aussi les exigences particulières imposées aux banques d’importance systémique.

Lorsque la Banque nationale, sur la base de ses analyses, estime qu’une activation, un ajustement ou une désactivation du volant anticyclique de fonds propres est nécessaire, elle dépose une demande correspondante auprès du Conseil fédéral, après avoir consulté l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). La décision revient au Conseil fédéral. Le volant anticyclique de fonds propres est un instrument qui permet au Conseil fédéral d’exiger des banques qu’elles détiennent davantage de fonds propres à titre préventif. Le volant anticyclique représente au maximum 2,5% du total des actifs pondérés en fonction des risques et détenus en Suisse par une banque. En cas d’activation de ce volant, les banques sont tenues d’accroître progressivement et temporairement leurs fonds propres. Le volant vise, d’une part, à renforcer la capacité de résistance des banques face aux risques cycliques du marché du crédit. D’autre part, il contribue à endiguer l’accumulation de ces risques. Il peut être activé sur l’ensemble du marché du crédit ou sur l’un de ses segments, par exemple le marché hypothécaire. La Suisse dispose de cet instrument depuis juillet 2012.

En février 2013, sur proposition de la Banque nationale, le Conseil fédéral a, pour la première fois, décidé d’activer le volant anticyclique de fonds propres sectoriel pour les prêts hypothécaires destinés à financer les objets d’habitation situés en Suisse. En janvier 2014, il a donné suite à la demande de la BNS de relever le volant anticyclique. Fin mars 2020, le Conseil fédéral a accepté la demande faite par la Banque nationale de désactiver le volant anticyclique de fonds propres, afin de donner aux banques la plus grande marge de manœuvre possible en matière d’octroi de prêts dans le contexte de la crise du coronavirus. En janvier 2022, à la demande de la Banque nationale, le Conseil fédéral a réactivé le volant anticyclique sectoriel de fonds propres. En effet, les raisons ayant conduit à la désactivation de ce dernier avaient cessé d’exister et les vulnérabilités s’étaient entre-temps accrues sur les marchés hypothécaire et de l’immobilier résidentiel.

Une grande partie du bilan des banques axées sur le marché intérieur, en particulier, se compose de prêts hypothécaires. Des excès sur le marché immobilier peuvent donc poser de gros problèmes non seulement aux emprunteurs, mais aussi aux banques. Dans ce contexte, les marchés hypothécaire et immobilier peuvent être une source de risque pour la stabilité financière. En Suisse comme dans d’autres pays, l’expérience montre que les crises immobilières peuvent nuire gravement au système financier et, en fin de compte, à l’économie dans son ensemble. C’est pourquoi la Banque nationale observe attentivement les développements sur les marchés hypothécaire et immobilier, et contribue à définir les mesures réglementaires visant à réduire les risques liés à ces marchés.

Deux autres mesures permettent de réduire les risques sur les marchés hypothécaire et immobilier suisses: d’une part, le durcissement des exigences applicables aux banques en matière de fonds propres pour les prêts hypothécaires à quotité de financement élevée; d’autre part, la révision, à plusieurs reprises, des directives d’autoréglementation des banques afférentes à l’octroi de prêts hypothécaires. La dernière adaptation de ces directives a été apportée début 2020. Du fait des développements sur le segment des immeubles locatifs résidentiels ces dernières années, l’Association suisse des banquiers a relevé les exigences de quotité de financement et d’amortissement des nouveaux prêts hypothécaires accordés en vue de l’acquisition de ce type d’objets.

L’Accord de Bâle sur les fonds propres vise à renforcer la stabilité du système financier international et à mettre les banques sur un pied d’égalité en matière de concurrence. Il a été formulé par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, un comité permanent de la Banque des Règlements Internationaux (BRI). La première version, ratifiée en 1988 (Bâle I), mettait l’accent sur la couverture minimale des risques de crédit. Les exigences de fonds propres pour les risques de marché ont été ajoutées en 1996.

Lors de la première révision (Bâle II), qui date de 2004, les exigences de fonds propres ont, d’une part, été étendues aux risques opérationnels, et leur sensibilité aux risques a été accrue dans l’ensemble. D’autre part, deux piliers ont été ajoutés aux exigences minimales en matière de fonds propres: le processus de surveillance prudentielle et l’obligation de fournir des informations en vue de renforcer la discipline de marché.

La deuxième révision (Bâle III), qui s’est faite en deux temps, a été décidée à la suite de la crise financière mondiale de 2008. Dans une première étape, en 2010, des exigences plus strictes de fonds propres à effet anticyclique et pondérés en fonction des risques ainsi qu’une limitation de l’endettement (ratio de fonds propres non pondérés en fonction des risques et ratio de levier) ont été adoptées. Des exigences minimales en matière de liquidités ont, de plus, été décidées à l’échelle internationale. Elles comprennent le ratio de liquidité à court terme (liquidity coverage ratio) et le ratio structurel de liquidité à long terme (net stable funding ratio).

Le Comité de Bâle a finalisé la deuxième étape en 2017. L’objectif principal de ces mesures supplémentaires était de renforcer la crédibilité des exigences pondérées en fonction des risques. Le Comité de Bâle a ainsi restreint la possibilité d’utiliser les modèles internes des banques et amélioré la sensibilité au risque des modèles standard préconisés. En outre, il a remanié le plancher applicable aux exigences calculées sur la base des modèles internes, le fixant à 72,5% des exigences calculées sur la base des modèles standard. Ces nouvelles mesures sont entrées en vigueur le 1er janvier 2023, les banques concernées disposant d’une période transitoire de cinq ans pour mettre intégralement en œuvre le plancher applicable aux exigences calculées sur la base des modèles internes. La mise en application des mesures convenues a toutefois pris du retard dans de nombreuses juridictions; en Suisse, elle est prévue au 1er janvier 2025.

Au sens de la loi sur les banques, une banque ou un groupe bancaire est réputé d’importance systémique lorsque sa défaillance porterait gravement atteinte à l’économie suisse ou au système financier suisse. Un critère important pour l’évaluation de l’importance systémique d’une banque ou d’un groupe bancaire est sa part de marché dans les opérations intérieures de crédit et de dépôt. D’autres critères comme la taille, le profil de risque et l’imbrication dans le système financier et l’économie sont également pris en considération dans la décision. Dans le cadre de la réglementation too big to fail, la loi sur les banques attribue à la BNS la compétence de déterminer quelles banques et quelles fonctions de celles-ci ont une importance systémique. La BNS doit toutefois consulter au préalable la FINMA et la banque en question. Fin 2022, le Credit Suisse, UBS, la Banque Cantonale de Zurich (ZKB), Raiffeisen et PostFinance étaient considérés comme banques d’importance systémique. Le Credit Suisse, dont le rachat par UBS a été finalisé en juin 2023, ne fait désormais plus partie de cette liste.

La réglementation too big to fail (TBTF) impose aux banques d’importance systémique de satisfaire à des exigences spécifiques. Celles-ci sont fixées dans la loi sur les banques, l’ordonnance sur les banques, l’ordonnance sur les fonds propres et la répartition des risques des banques et des maisons de titres ainsi que l’ordonnance sur les liquidités des banques et des maisons de titres. Cette réglementation vise à limiter la problématique TBTF en Suisse et à réduire ainsi les probabilités qu’une banque d’importance systémique doive être sauvée avec l’argent du contribuable en cas de crise. Elle comprend des dispositions relatives aux fonds propres, aux liquidités, à la répartition des risques et à l’organisation. Ces dernières englobent des mesures qui devraient faciliter la liquidation d’une banque d’importance systémique en cas de crise. La réglementation suisse concorde avec les exigences internationales du Conseil de stabilité financière (CSF), un organe international constitué de représentants de ministères des finances, d’autorités de surveillance, de banques centrales et du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire.

Une grande partie de la réglementation TBTF porte sur des exigences que les banques doivent remplir dans une perspective de continuité de l’activité (going concern) et vise donc à éviter qu’une crise ne se produise. Un tel scénario ne pouvant toutefois être exclu, des mesures d’assainissement et de liquidation ordonnée sont également prévues au cas où une banque ne serait plus en état de poursuivre son activité (gone concern). La planification et la mise en œuvre de ces mesures incombent à la FINMA. Des mesures importantes en matière d’assainissement et de liquidation ordonnée portent sur la capacité d’absorption, la garantie de la liquidité en cas d’assainissement (funding in resolution) et les plans d’urgence.

La Banque nationale peut, en cas de crise, intervenir en tant que prêteur ultime (lender of last resort). Ainsi, dans le cadre de l’aide extraordinaire sous forme de liquidités, elle peut fournir des liquidités à une ou plusieurs banques suisses qui ne seraient plus en mesure de se refinancer sur le marché. Une telle aide n’est accordée que si la banque ou le groupe bancaire demandant des liquidités revêt une importance systémique et est solvable. De plus, elle doit être couverte en permanence par des garanties suffisantes.

En octobre 2008, au paroxysme de la crise financière, le Conseil fédéral, la Commission fédérale des banques (CFB; aujourd’hui la FINMA) et la Banque nationale ont arrêté un train de mesures en vue de stabiliser UBS et, partant, de renforcer le système financier suisse. La BNS y a participé en créant un fonds de stabilisation (SNB StabFund). Elle a ainsi assumé son rôle de prêteur ultime.

En mars 2023, durant la crise au Credit Suisse, la Banque nationale a soutenu le rachat de l’établissement bancaire par UBS en allouant d’importantes aides sous forme de liquidités. Outre les facilités existantes de la BNS, deux nouveaux instruments, ELA+ et le mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB), ont été mis en place dans le cadre d’une ordonnance de nécessité.

ELA signifie en anglais Emergency Liquidity Assistance. Il s’agit d’une aide extraordinaire sous forme de liquidités que la BNS peut accorder en sa qualité de prêteur ultime (lender of last resort). Elle peut ainsi fournir des liquidités à une banque résidente qui se trouve dans l’incapacité de se refinancer sur le marché. L’aide ELA est réservée aux banques d’importance systémique. L’établissement concerné doit, en outre, être solvable, et couvert en permanence par des garanties suffisantes. La BNS définit les garanties qu’elle juge suffisantes. Lorsqu’elle détermine si un établissement ou un groupe est solvable, elle tient compte de l’avis de la FINMA.

Outre les facilités existantes de la BNS, deux nouveaux instruments, ELA+ et le mécanisme public de garantie des liquidités (PLB), ont été mis en place en mars 2023, lors de la crise au Credit Suisse, dans le cadre d’une ordonnance de nécessité. L’instrument ELA+ est un prêt d’aide sous forme de liquidités couvert par un privilège en cas de faillite. Le mécanisme public de garantie des liquidités est lui aussi un prêt d’aide sous forme de liquidités couvert par un privilège en cas de faillite; il est en outre assorti d’une garantie par la Confédération du risque de défaillance.

Le mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB) entre en action dans une situation où, d’une part, les liquidités propres d’une banque ne sont plus suffisantes pour que celle-ci puisse honorer ses engagements financiers, et, d’autre part, la Banque nationale a épuisé les possibilités d’octroi d’aide extraordinaire sous forme de liquidités en échange de garanties suffisantes. Le PLB permet alors à la Banque nationale d’allouer des liquidités supplémentaires, garanties par la Confédération.

Le Conseil fédéral a posé les bases légales du PLB le 16 mars 2023, durant la crise au Credit Suisse, dans le cadre d’une ordonnance de nécessité. Ces bases doivent encore être ancrées dans la loi sur les banques.

La Banque nationale a créé le fonds de stabilisation SNB StabFund, une société à but spécial, pour y placer des actifs illiquides d'UBS. Elle a financé la reprise de ces actifs au moyen d'un prêt au fonds de stabilisation. En novembre 2013, UBS a racheté SNB StabFund à la Banque nationale.

La fintech est un secteur très dynamique. Les développements concernent principalement la manière dont les services financiers sont fournis. De ce fait, la fintech et la transformation numérique peuvent revêtir de l’importance pour la stabilité financière à différents égards; par exemple, en relation avec l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché (banques numériques, Big Tech), l’émergence de nouveaux modèles économiques via des plateformes (financement participatif, robot-conseil), les monnaies numériques privées et les MNBC (monnaies numériques de banque centrale). La BNS suit ces développements avec la plus grande attention afin d’identifier précocement ceux qui revêtent le plus d’importance pour son mandat. Elle participe à cette fin à divers comités et groupes de travail nationaux et internationaux. Pour l’instant, la fintech n’a pas de conséquences directes sur la stabilité financière.

Les infrastructures qui peuvent entraîner des risques pour la stabilité du système financier sont, en Suisse, le système de paiement Swiss Interbank Clearing (SIC), le dépositaire central SIX SIS et la contrepartie centrale SIX x-clear. Elles sont toutes exploitées par les filiales de SIX Group, à savoir respectivement SIX Interbank Clearing SA, SIX SIS SA et SIX x-clear SA. Trois autres infrastructures sont également essentielles pour la stabilité du système financier suisse: le système CLS (Continuous Linked Settlement), qui sert au règlement des opérations de change, ainsi que les contreparties centrales Eurex Clearing et London Clearing House (LCH). Les exploitants de ces trois infrastructures sont respectivement domiciliés aux États-Unis, en Allemagne et au Royaume-Uni.

En vertu de la loi sur la Banque nationale, la surveillance des infrastructures des marchés financiers d’importance systémique incombe à la BNS. En s’assurant que les infrastructures des marchés financiers exploitées par des entreprises privées satisfont aux exigences spécifiques prévues à leur endroit par l’ordonnance de la Banque nationale, la BNS renforce la sécurité de ces infrastructures. L’objectif est avant tout de réduire les risques systémiques. Il s’agit, d’une part, d’empêcher qu’une panne technique (due par exemple à une cyberattaque) ou des difficultés financières subies par les exploitants de ces infrastructures ne causent de graves problèmes de crédit ou de liquidité aux intermédiaires financiers ou n’entraînent d’importants dysfonctionnements sur les marchés financiers. D’autre part, les bases contractuelles, et en particulier les règles et les processus des systèmes, doivent être définis de telle sorte que les difficultés de paiement ou de livraison d’un participant ne se transmettent pas de façon incontrôlée à d’autres intermédiaires financiers, à des infrastructures connexes des marchés financiers ou aux marchés financiers eux-mêmes. La BNS collabore à cette fin avec la FINMA et des autorités de surveillance étrangères.

Les défaillances et les perturbations subies par des systèmes informatiques en raison de cyberincidents peuvent fortement compromettre la disponibilité, l’intégrité et la confidentialité des données, et entraver les services et les fonctions d’importance critique du système financier. Si la prévention des cyberrisques incombe d’abord à chaque établissement, la forte intégration du système financier et l’existence de processus impliquant tous les établissements rendent nécessaires des dispositifs et des mesures à l’échelle du secteur. Assurer la cybersécurité du secteur financier requiert non seulement une étroite collaboration entre acteurs privés, mais aussi la contribution des autorités, à savoir de la Confédération, de la FINMA et de la Banque nationale, dans le cadre de leur mandat respectif.

La mise en œuvre coordonnée de la stratégie de protection de la Suisse contre les cyberrisques incombe au Centre national pour la cybersécurité (National Cyber Security Centre, NCSC), qui est rattaché au Département fédéral des finances (DFF). Sous la direction du NCSC, les autorités (DFF, FINMA et BNS) et le secteur privé (banques, compagnies d’assurance, infrastructures des marchés financiers, associations professionnelles) ont œuvré depuis 2020 à la création de l’association Swiss Financial Sector Cyber Security Centre (Swiss FS-CSC), qui a vu le jour en avril 2022. Swiss FS-CSC améliore l’échange d’informations sur les risques et sur les incidents effectifs, et soutient l’identification et la mise en œuvre de mesures de prévention et de protection à l’échelle du secteur En outre, l’association aide les acteurs du secteur financier à surmonter les cyberincidents systémiques, et procède régulièrement à des exercices stratégiques et opérationnels de simulation de crise. La Banque nationale est membre de l’association et prend part aux activités de ses comités.

La BNS organise (ou participe à) d’autres projets destinés à renforcer la cybersécurité, en particulier dans le domaine du trafic des paiements sans numéraire dans le cadre du système de paiement SIC.